LAUSUNTO
16.10.2002

Eduskunta
Perustuslakivaliokunta

ASIA: Hallituksen esitys 54/2002 vp laiksi sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sekä lakialoite 66/2002 vp

YLEISTÄ

Suomen perustuslain 12 §:n takaama oikeus sananvapauteen tarkoittaa sitä, että jokaisella on oikeus lähettää, julkaista ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään sitä ennakolta estämättä. Poikkeuksena mainitaan kuvaohjelmia koskevat välttämättömät rajoitukset lasten suojelemiseksi. Muiden sananvapautta koskevien rajoitusten osalta edellytetään perusoikeusopeissa muun muassa, että rajoitukset ovat täsmällisiä ja tarkkarajaisia sekä välttämättömiä ja oikeassa suhteessa tavoiteltavaan intressiin nähden.

Lausuttavana oleva hallituksen esitys koskee kaikenlaista julkaisutoimintaa ehdottaen kumottavaksi painovapauslain sekä radio- ja TV-vastuulain. Laaja yksimielisyys vallitsee käsittääksemme siitä, että perinteisten medioiden osalta hallituksen esitys sisältää erittäin tervetulleita parannuksia. Internetissä julkaisemiseen laki puolestaan toisi sellaisia lisävelvoitteita, jotka kansainvälisestikin katsoen ovat alalle uusia. Haluamme erityisesti kiinnittää huomiota siihen, seuraako suoraviivaisesta teknologianeutraalisuudesta se, että Suomessa Internetissä julkaiseminen joutuu muita välineitä huomattavasti heikompaan asemaan. Toisaalta olisi tarkoin myös punnittava, ovatko hallituksen esityksen sananvapautta koskevat rajoitukset riittävän täsmällisiä ja tarkkarajaisia sekä oikeassa suhteessa tavoiteltavaan intressiin nähden  erityisesti Internetissä julkaisemisen osalta.

Esityksen kuva Internet-julkaisusta on mielestämme puutteellinen, sillä se lähtee siitä, että Internet-julkaisulla on selkeä toimituskunta, jolle voi määrätä vastaavan toimittajan ja joka työkseen tarkastaa julkaisun ennen sen julkaisemista. Todellisuudessa tilanne on kuitenkin toisin. Jokainen Internetin käyttäjä voi toimia julkaisijana itsenäisesti - niin hyvässä kuin pahassa. Verkossa olevien julkaisujen sisältö muuttuu jatkuvasti ilman toimituskuntaan kuuluvien toimia. Esimerkiksi yksityisten ihmisten lähettäessä viestejä keskusteluryhmiin. Vastaavan toimittajan tehtäväksi hallituksen esityksessä asetettu velvollisuus valvoa toimitustyötä onkin verkossa olevien julkaisujen osalta käytännössä mahdotonta.

Haluamme lisäksi tuoda esille sen, että hallituksen esityksen perusteluista puuttuu Internetin osalta kansainvälinen lakivertailu sekä analyysi siitä, missä määrin nykyinen päätoimittajavastuun puuttuminen verkkojulkaisun osalta on aiheuttanut konkreettisia ongelmia suhteessa Internetin käyttäjämääriin.

VERKKOJULKAISUN MÄÄRITELMÄSTÄ ja KESKUSTELURYHMISTÄ

Verkkojulkaisu on esityksen 2 §:n 6-kohdan mukaan aikakautisen julkaisun tapaan yhtenäiseksi laadittu verkkoviestien kokonaisuus, jota on tarkoitus julkaista säännöllisesti. Esityksen perusteluista käy ilmi, ettei määritelmä ole yksiselitteinen ja tarkkarajainen. Tämä tulee erityisesti esille keskusteluryhmien osalta. Myös yksityisen henkilön kotisivujen  tai Internetissä julkaistavien pörssikurssien osalta perusteluteksti on tulkinnanvarainen. ("Vastaavasti verkkojulkaisuna ei olisi pidettävä myöskään esimerkiksi pelkkää pörssikurssien päivittäistä julkaisemista. Toisaalta tällainen sivu saattaa kyllä olla osana verkkojulkaisua"). 

Koska keskusteluryhmät ovat oleellinen osa Internettiä, haluamme kiinnittää niihin erityishuomiota. Keskusteluryhmistä todetaan perustelujen sivulla 47 seuraavaa:

"Verkkojulkaisuna ei puolestaan pidettäisi esimerkiksi tietoverkossa olevia reaaliaikaisia keskusteluryhmiä sellaisenaan, koska niitä ei erikseen laadita yhtenäiseksi kokonaisuudeksi. Samoin olisi arvioitava muitakin tilanteita, joissa kyse on vain tilan tarjoamisesta muualta tuleville viesteille ilman, että niistä laaditaan aikakautiseen julkaisuun rinnastettava kokonaisuus. Toisaalta esimerkiksi keskustelupalsta saattaa liittyä verkkojulkaisuun sillä tavoin kiinteästi, että sitä on pidettävä kyseisen kokonaisuuden yhtenä osana."

Ottaen huomioon, että vastaava toimittaja päättää 4 § 3 momentin mukaan verkkojulkaisun sisällöstä ja että toimitustyön johtamis- ja valvontavelvollisuuden olennaisesta laiminlyönnistä hänet voidaan tuomita päätoimittajarikkomuksesta, tulee keskusteluryhmien suhde verkkojulkaisuun olla yksiselitteinen. Epäselvä sääntely aiheuttaa epävarmuutta ja voi käytännössä johtaa tarpeettomaan   sananvapauden kaventamiseen - jopa ennakkosensuuriin. Katsomme, että esitetyssä muodossa päätoimittaja- ja vahingonkorvausvastuu tulevat mitä ilmeisimmin  johtamaan monien verkkojulkaisujen lakkauttamiseen tai siirtymiseen ulkomaille.

Haluamme itse asiassa kyseenalaistaa tarpeen saattaa keskusteluryhmät  ja muu kuin julkaisijan toimeksiannosta tuotettu materiaali  vastaavan toimittajan vastuun alle. Millä perusteella verkkojulkaisun osana olevat yksityisten henkilöiden esittämät keskustelupuheenvuorot tulee saattaa samanlaisen toimituksellisen kontrollin alaiseksi kuin mikä tahansa toimitettu aineisto? Onko tällainen kontrolli välttämätöntä annettaessa ainoastaan teknistä tilaa yksityisten henkilöiden keskusteluille (vrt tori)? Jos vastaavan toimittajan kontrolli ei ole välttämätöntä, niin sellaisen asettaminen ei myöskään mielestämme voi olla perustuslaillisesti sallittua.

ESITYS: Edellä mainittujen perustelujen vuoksi esitämme, että kaikki keskusteluryhmät ja muu kuin julkaisijan toimeksiannosta tuotettu materiaali tulisi yksiselitteisesti rajata verkkojulkaisun määritelmän ulkopuolelle.

TUNNISTAMISTIETOJEN TALLENTAMISESTA

Hallituksen esityksen 7 § asettaa lähettimen, palvelimen tai muun sellaisen laitteen ylläpitäjän velvollisuudeksi huolehtia laitteen avulla yleisön saataville toimitettavan verkkoviestin lähettäjän selvittämisessä tarpeellisten tunnistamistietojen tallentamisesta. Tunnistamistietona olisi tallennettava ainakin se edellinen osoite, josta verkkoviesti on laitteelle tullut ja lähtökohtaisesti tallennusaika olisi kolme kuukautta.

Tunnistamistietojen säilyttämistä perustellaan esityksessä sillä, että niiden avulla voitaisiin tunnistaa nimettömänä lähetetyn viestin lähettäjä. Käytännössä laitteiden ylläpitäjät joutuisivat tallentamaan myös jokaisen sähköpostilähetyksen yhteydessä syntyvät tunnistamistiedot, sillä ylläpitäjällä ei voi olla etukäteen tiedossa, onko sähköposti lopulta kohde- vai joukkoviestintää. Samalla tavalla tunnistamistietojen tallentamisvelvollisuus koskee kaikkea liikennettä.

Pidämme sinänsä esityksen tavoitetta tärkeänä eli toteuttaa 13 §:ään kirjattu peruslähtökohta, jonka mukaan yleisön saataville toimitetun viestin sisältöön perustuvasta rikoksesta vastaa se, jota rikoslain mukaan on pidettävä rikoksen tekijänä tai siihen osallisena. Ongelmia aiheutuu mielestämme kuitenkin velvoitteen epätarkasta muotoilusta, eli mitä pitäisi tallentaa.

Tunnistamistietojen tallennusvelvollisuus on ennenkuulumattoman laaja, yksityisyyden suojan kannalta huolestuttava, tehoton ja helposti kierrettävissä,  (esimerkiksi Kirjaston tai Nettikahvilan laitteita käyttämällä). Lisäksi velvollisuuden toteuttaminen ehdotetussa muodossa on usein käytännössä mahdotonta tai erittäin kallista toteuttaa.

ESITYS: Katsomme, että koska Suomessa on parhaillaan käynnissä yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annetun lain (22.4.1999/565) uudistaminen Euroopan parlamentin ja neuvoston 12.7.2002 antaman sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin (2002/58/EY) pohjalta, tulisi tunnistamistietojen tallentaminen jättää tästä laista pois. Mielestämme rikostutkintaan tarvittavien tunnistamistietojen tallentaminen tulee ratkaista kokonaisuutena irrottamatta siitä erikseen rikoksia, jotka toteutetaan lähettämällä verkkoviesti verkkojulkaisuun. 

VERKKOJULKAISUN TALLENTAMISESTA

Hallituksen esityksen 6 §:n mukaan jokainen ohjelma ja verkkojulkaisu on tallennettava 3 kuukaudeksi kuitenkin niin, että jos verkkojulkaisua päivitetään vähintään kymmenen kertaa vuorokaudessa, riittää sen osalta kahden kuukauden tallennus. Perustelujen mukaan ohjelmaa ei tarvitse tallentaa, jos ohjelman toteutuksen perusteella on selvää, ettei sen lähettämisessä voida syyllistyä viestin sisältöön perustuvaan rikokseen. Tämä koskisi perustelujen mukaan esimerkiksi katuliikennettä kuvaavaa kameraa, joka on niin korkealla, että yksittäiset ihmiset eivät erotu. Käytännössä tällaisella poikkeuksella ei liene suurtakaan merkitystä, sillä esimerkki  webbikamerasta on marginaalinen. Jokapäiväisiä sovelluksia webbikameran käytöstä ovat sen sijaan  verkkolukiot ja -yliopistot, jotka nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen mukaan tulisi siis tallentaa ohjelmina.

Katsomme, että hallituksen esityksen tallennusvelvoitteet ovat ohjelmien ja verkkojulkaisujen osalta erittäin raskaita ja aiheuttavat niin teollisuudelle kuin esimerkiksi opetusalalle tarpeettomia lisäinvestointeja ja ylläpitotoimia. Jos verkkojulkaisun sisältö muuttuu usein - kuten esimerkiksi portaaleissa - tai jos verkkojulkaisu sisältää paljon liikkuvaa kuvaa eli ohjelmia, ovat vaaditut tallennusmäärät huomattavia.

Tallennusvelvoitteen hallituksen esityksessä tekee tarpeelliseksi 16 §:n säännös jokamiehen oikeudesta tutustua tallenteen sisältöön jälkikäteen voidakseen tarkistaa sen,  syyllistyttiinkö ohjelmalla tai verkkojulkaisulla sisältöön perustuvaan rikokseen tai aiheutettiinko niillä muuten kyseessä olevalle henkilölle vahinkoa. Lisäksi tallennusvelvoitetta perustellaan esitykseen sisältyvillä vastine- ja oikaisuoikeuksilla. Mielestämme lain lähtökohta, että kantaja luottaisi näyttökysymyksessä julkaisijan ja ohjelmatoiminnan harjoittajan arkistointivelvollisuuteen, ei vastaa todellisuutta. Eikö normaalimpaa ole se, että henkilön huomattua lehdessä tai verkkojulkaisussa itseään loukkaavan jutun, tämä ottaa lehden kyseessä olevasta kohdasta kopion tai että hän tulostaa verkkojulkaisun loukkaavan sivun.

Lisäksi periaate, jonka mukaan julkaisija ja julkaisun sisällöstä rikosoikeudellisessa vastuussa oleva vastaava toimittaja velvoitetaan rangaistuksen uhalla keräämään todisteita ja tarvittaessa todistamaan itseään vastaan, on vieras muille elämänaloille. Eihän kaikkia yleisötilaisuuksiakaan  äänitetä siltä varalta, että joku syyllistyisi puheensa aikana esimerkiksi kunnianloukkaukseen.

Lisäksi haluamme kiinnittää huomiota siihen, että painetun joukkoviestinnän osalta laki ei  aseta 6 §:n tyyppistä tallennusvelvoitetta ollenkaan.

ESITYS: Esitämme mietittäväksi  verkkojulkaisujen osalta, ettei 6 §:n tallennusvelvoitetta kirjata lakiin ja että ohjelman osalta  tallennusvelvoite rajattaisiin huomattavasti, jotta esimerkiksi verkkolukiot ja -yliopistot voisivat jatkaa toimintaansa.

LAKIALOITTEESTA 66/2002 vp

Eräät Kristillisdemokraattisen puolueen kansanedustajat ovat tehneet hallituksen esityksen 54/2002 vp rinnalle lakialoitteen, jonka sisältönä on perustaa Suomeen valtakunnallinen joukkoviestinnän eettinen neuvottelukunta. Tämän asettaisi valtioneuvosto neljäksi vuodeksi kerrallaan, ja sen tehtävänä olisi käsitellä joukkoviestintään liittyviä eettisiä kysymyksiä periaatteelliselta kannalta antaen niistä myös suosituksia. Pidämme esitystä huolellisen pohdinnan arvoisena  ja katsomme, että tällainen neuvottelukunta voisi osaltaan toimia Internetin itsesääntelyelimenä.

Helsingissä, 16. päivänä lokakuuta 2002

Kunnioittavasti 

Minna Aalto-Setälä   Mirka Järnefelt

lakimies    kehityspäällikkö

Finnet-liitto ry   Elisa Communications Oyj

Kai Puolamäki   Marja-Liisa Virtanen

FT, tutkija    kehitysjohtaja

TKK, EFFi ry   Sonera Oyj